domingo, 4 de octubre de 2015

Reforma a la justicia penal juvenil y adolescentes privados de libertad en Chile: Aportes empíricos para el debate*.Máximo Langer, Ricardo Lillo 1. Doctor of Juridical Science (S.J.D), Harvard University. Profesor de derecho, University of California Los Angeles (UCLA), Estados Unidos.langer@law.ucla.edu 2. Master of Laws (LL.M) Specialization in Public Interest Law. University of California Los Angeles (UCLA), Estados Unidos. Profesor de derecho, Universidad Diego Portales, Chile. ricardo.lillo@mail.udp.cl



Resumen
Este artículo tiene por objeto brindar y analizar algunos datos empíricos sobre el funcionamiento de la Justicia Penal Adolescente luego de siete años de la entrada en vigencia de la Ley N° 20.084. Uno de los objetivos de esta reforma fue adecuar la legislación en la materia a los estándares del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, entre los cuales se encuentran el criterio de intervención penal especial reducida o moderada y la utilización de la privación de libertad como medida de ultima ratio. Nuestros datos indican que con posterioridad a su entrada en vigencia han aumentado tanto el número total de adolescentes privados de su libertad como la tasa relativa y la proporción de adolescentes privados de su libertad en comparación con los adultos. La conclusión de este estudio es que la reforma de la justicia penal juvenil, en su funcionamiento actual, probablemente ha contribuido a estos resultados. Sin embargo, este artículo no pretende agotar estos temas, sino más bien motivar una mayor investigación de tipo empírico que contribuya al debate público sobre este tema, así como promover la generación de mejores estadísticas por parte de las instituciones intervinientes.
Palabras clave: Justicia penal adolescente, datos empíricos, privación de libertad, Ley N° 20.084.

Abstract
This article aims at providing and analyzing empirical data regarding the criminal juvenile system in Chile seven years after the coming into effect of Act N° 20084 (which established the juvenile criminal responsibility system in Chile). One of the goals of this reform was to adequate the criminal juvenile justice legislation to international human rights standards, that include the principles of exceptional and moderate use of criminal law and of using confinement only as ultima ratio. Our data indicate that after the coming into effect of the juvenile justice reform, the adolescent confinement rate has increased in absolute terms (i.e., in terms of the total number of adolescents in confinement) and in relative terms in comparison with the adult population in criminal confinement. We conclude that the criminal juvenile justice reform, as currently configurated, has probably contributed to this result.
Key words: Juvenile justice, empirical studies, juvenile confinement, Act N° 20.084 (Chile).

Introducción

Hace ya más de 7 años que entró en vigencia la reforma a la justicia penal para adolescentes en Chile. Esta reforma fue implementada mediante la nueva Ley N° 20.084 sobre Responsabilidad Penal Adolescente (Ley RPA) que modificó cómo y cuándo los adolescentes presuntamente infractores de ley son sometidos a la justicia penal.
Previamente, los menores de 18 años eran considerados como inimputables y sujetos a "medidas de protección", a menos que tuvieran 16 años o más y fueran declarados con discernimiento. En la práctica, estas medidas de protección eran medidas de privación de libertad tomadas bajo un procedimiento escrito y formalista. Dicho régimen fue criticado en Chile tanto por no respetar el debido proceso y por utilizar excesivamente la privación de libertad en contra de niños y adolescentes, como por ser ineficiente en la persecución penal de delitos cometidos por jóvenes. La nueva justicia penal para adolescentes vino entonces a ajustar la legislación a los estándares del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y a introducir un régimen en donde estos jóvenes son considerados como penalmente responsables por sus actos, aunque sujetos a regulaciones específicas que toman en consideración que estas personas están en un proceso de desarrollo madurativo.

Si bien ha habido una importante literatura jurídica sobre esta reforma, casi no ha habido evaluaciones empíricas sobre los resultados de esta reforma.1Este trabajo realiza un aporte en esta dirección mediante la generación y presentación de datos sobre el funcionamiento empírico pre y post reforma de la justicia penal juvenil y la justicia penal de adultos en Chile. Nuestros datos indican que con posterioridad a la entrada en vigencia de la reforma penal juvenil ha habido una disminución en el porcentaje de adolescentes privados de su libertad de modo preventivo, pero también han aumentado tanto el número total de adolescentes privados de su libertad como la tasa relativa y la proporción de adolescentes privados de su libertad en comparación con los adultos privados de su libertad. Sobre este último punto es que se centra este análisis. Nuestra conclusión es que la entrada en vigencia de la reforma de la justicia penal juvenil ha probablemente contribuido a estos resultados. Pero este artículo no pretende agotar estos temas, sino más bien motivar una mayor investigación de tipo empírico en la materia en el mundo académico que contribuya al debate público sobre este tema, así como promover la generación de mejores estadísticas por parte de las instituciones intervinientes.
Con estos objetivos, este trabajo se divide en dos partes. En primer lugar, describiremos a grandes rasgos tanto el modelo tutelar regulado mediante la Ley de Menores vigente en Chile hasta el 2007 como la reforma a la justicia penal para adolescentes. A continuación, presentaremos datos empíricos de diversas instituciones para mostrar el impacto que ha tenido la reforma penal juvenil para los jóvenes infractores, y extraeremos algunas conclusiones que esperamos puedan motivar mayor investigación y discusión en la materia.

1. El Sistema de Justicia Juvenil en Chile.

En el mes de junio del año 2007 entró en vigor la Ley N° 20.084 sobre Responsabilidad Penal Adolescente que introdujo profundos cambios a la manera en que eran tratados los jóvenes infractores de la ley penal bajo el hasta entonces vigente modelo tutelar establecido por la Ley N°16.618 (también conocida como Ley de Menores).2
Esta Ley de Menores era aplicada a los menores de 16 años y a aquellos adolescentes de 16 y 17 años considerados como sin "discernimiento". Para este grupo, las únicas medidas a serles aplicadas tenían por objeto, en teoría, su protección.3 Para la determinación de la capacidad de discernimiento, los niños, niñas y adolescentes eran sometidos a un proceso judicial especial llevado ante un "Juez de Menores". Si los jóvenes de 16 y 17 años eran considerados con "discernimiento" en el Juzgado de Menores, estos eran enviados y sometidos al proceso penal regular bajo las mismas condiciones que un adulto.
De acuerdo a una investigación en la materia, del total de juveniles de 16 y 17 años que eran sometidos al procedimiento de la Ley de Menores, el 67.4% era declarado con discernimiento y el 32,6% sin discernimiento (Tabla 1).

Tabla 1: Decisiones sobre Discernimiento bajo la Ley de Menores (2002)


Fuente: Francisca Werth W., "Desafíos y Características del Nuevo Sistema de Justicia Juvenil Chileno", Fundación Paz Ciudadana, 2005.

El antiguo modelo de justicia penal para niños, niñas y adolescentes bajo la Ley N°16.618 fue severamente criticado desde los años 90s en adelante. Una primer serie de críticas fue que el proceso inquisitivo que se utilizaba para perseguir y juzgar niños y adolescentes –proceso también utilizado para adultos en Chile hasta el año 2005– era excesivamente formalista, lento, y carecía de garantías básicas del debido proceso.4 Una segunda serie de críticas se dirigió contra los aspectos sustantivos del modelo tutelar, argumentándose que creaba una percepción de impunidad en relación a los jóvenes infractores en un contexto de una alta sensación de inseguridad entre la población, no respetaba los derechos y garantías básicas de estos jóvenes, y utilizaba arbitraria y excesivamente la privación de libertad contra niños, niñas y adolescentes.5
Estas críticas llevaron a un proceso de reforma que tuvo por objeto la adecuación del sistema criminal de adolescentes tanto al sistema acusatorio implementado en Chile para adultos entre los años 2000 a 2005, como así también a los estándares específicos desarrollados en el campo del Derecho Internacional de los Derechos Humanos para jóvenes infractores, elemento clave tanto en la discusión pre-legislativa como posteriormente al interior del Congreso.6 En este sentido, la nueva Ley N° 20.084 reconoce en su artículo 2° el interés superior del niño, niña o adolescente como el principal estándar aplicable en todo proceso judicial o administrativo, respecto tanto del procedimiento como de las sanciones o medidas. El artículo 2° también señala expresamente que en la aplicación de la Ley N° 20.084, las autoridades deben considerar todos los derechos y garantías establecidas en la Convención de los Derechos del Niño (CDN) y otros instrumentos internacionales ratificados por Chile.

Este proceso de reforma se cristalizó con la aprobación en el Congreso de la Ley N° 20.084, que fue publicada en el Diario Oficial en el año 2005 y entró en vigencia en junio de 2007. Esta ley vino a establecer un modelo de responsabilidad en virtud del cual los jóvenes entre 14 y 17 años son considerados sujetos de derecho responsables por sus actos, pero bajo un régimen especial que reconoce que todavía no han terminado su proceso madurativo.7
La nueva legislación eliminó los antiguos Juzgados de Menores y estableció un sistema de justicia especializado en relación a la justicia penal de adultos. Con esta modificación se buscó implementar un tratamiento diferenciado entre adultos y adolescentes en el funcionamiento práctico de la justicia.8Con estos fines, la propia Ley RPA estipula que, como regla general, aquellos jueces, fiscales y defensores públicos que manejen este tipo de infractores deben estar capacitados y especializados en la materia.9 Sin embargo, más allá de estas capacitaciones, no existe una especialización orgánica dado que los actores que intervienen en casos de adolescentes (tribunales, fiscales, defensores, policías), aun cuando especialmente capacitados, son los mismos que los del sistema penal para adultos.10
Otra consecuencia de la justicia especializada es que ahora las personas menores de 18 años deben ser privadas de libertad en instituciones especiales y diferentes de aquellas para adultos. La institución a cargo de la ejecución de las decisiones de los tribunales penales para estos casos es el Servicio Nacional de Menores (SENAME). La configuración de estos centros del SENAME difieren sustancialmente de los centros penitenciarios habituales, en particular porque estos tienen por objeto principal la rehabilitación y protección de niños, niñas y adolescentes vulnerables –no solo de aquellos que hayan cometido delitos– y porque sus administradores y equipos de trabajo tienden a ser profesionales de perfiles diversos –por ejemplo trabajadores sociales– que los de los guardias y administradores de las cárceles de adultos.
Como señalamos con anterioridad, el objetivo de la nueva normativa fue adecuar la legislación a los estándares del debido proceso estipulados tanto en la Constitución como en la CDN.11 Pero, además, la nueva legislación tuvo por objeto mejorar la eficiencia del sistema de justicia penal juvenil y dar protección a las víctimas y a la población general en el contexto de un aumento en la percepción de los delitos cometidos por menores de edad.12 En este sentido, hubo una clara tensión en la concepción misma del nuevo modelo entre el objetivo de proteger el debido proceso y los derechos de niños, niñas y adolescentes en conflicto con la ley versus el objetivo de aumentar la eficiencia en la persecución y el castigo de los delitos cometidos por adolescentes.13

De acuerdo a la historia de la Ley N° 20.084, la idea fue, siguiendo estándares internacionales en la materia, establecer un criterio de intervención penal especial reducida o moderada, tanto en relación a los delitos, como a las sanciones aplicables a las personas en el rango de edad señalado por la Ley.14 Con ello, se buscó privilegiar un contacto mínimo o reducido del individuo con la justicia criminal de manera de "…evitar o mitigar los efectos desocializadores producidos al relacionar a un joven con el sistema penal, sin perjuicio de servir también a la descongestión de la administración de justicia".15
En consecuencia, la ley establece que la privación de libertad previa al juicio o con posterioridad a la sentencia debe ser usada como medida de última ratio, esto es, cuando no haya otra alternativa posible y nunca en los casos en los cuales tampoco sería apropiada para un adulto.16
Producto de lo anterior, la nueva legislación establece reglas claras para la determinación de la pena o de las medidas a adoptar, para limitar el uso arbitrario de la privación de libertad, lo cual era considerado uno de los aspectos problemáticos del antiguo sistema tutelar.17 En este sentido, uno de los elementos centrales del nuevo sistema es el respeto por el principio de legalidad. El Art. 40.2 (a) de la CDN establece este principio al disponer que los Estados Partes garantizarán "(q)ue no se alegue que ningún niño ha infringido las leyes penales, ni se acuse o declare culpable a ningún niño de haber infringido esas leyes, por actos u omisiones que no estaban prohibidos por las leyes nacionales o internacionales en el momento en que se cometieron".
A mayor abundamiento, en la propia historia de la ley RPA, se expone como motivo la reforma de un sistema que fallaba en el respeto a esta garantía fundamental mediante la utilización de fórmulas abiertas para la determinación de las sanciones privativas de libertad, como la irregularidad, los desajustes conductuales o el peligro material o moral.18 Así por ejemplo, el artículo 32 de la antigua Ley de Menores establecía que "…aunque se llegue a la conclusión de que el hecho no se ha cometido o que al menor no le ha cabido
participación alguna en él, el juez podrá aplicarle las medidas de protección que contempla esta ley, siempre que el menor se encontrare en peligro material o moral".
Además de regular estrictamente la manera en que se determinará la pena y el uso de la privación de libertad,19 se regulan en la ley RPA diversas modalidades de penas alternativas o no privativas de libertad de manera de reservar estas para casos de gravedad: amonestación, multas, la reparación del daño, servicios en beneficio de la comunidad, la prohibición de conducir vehículos motorizados, libertad asistida (sujeción del adolescente al control de un delegado conforme a un plan de desarrollo personal basado en programas y servicios que favorezcan su integración social), y la libertad asistida especial (asistencia del adolescente a un programa intensivo de actividades socioeducativas y de reinserción social en el ámbito comunitario que permita la participación en el proceso de educación formal, la capacitación laboral, la posibilidad de acceder a programas de tratamiento y rehabilitación de drogas en centros previamente acreditados por los organismos competentes y el fortalecimiento del vínculo con su familia o adulto responsable).20
Las sanciones privativas de libertad consisten en la internación en régimen cerrado o semicerrado. Ambas consisten en la privación de libertad del joven en un establecimiento administrado por el SENAME (con un máximo de 5 años para adolescentes de 14 y 15 años y de 10 años para aquellos de 16 y 17 años de edad), con la diferencia que mientras en el centro cerrado los internos permanecen en su interior todo el día, en el semicerrado deben efectuar actividades de reinserción fuera del recinto, al menos 8 horas al día.21
Además de hacer efectiva la responsabilidad de los adolescentes por los hechos delictivos que cometan, las sanciones deben formar parte de una intervención socioeducativa amplia y orientada a la plena integración social, sean o no sanciones privativas de la libertad.22

Otra consecuencia de la intervención penal reducida es que las condiciones en que es posible la privación de libertad preventiva, que en el marco de la Ley RPA es denominada internación provisoria, son limitadas. Esta internación solo procede tratándose de la imputación de conductas que de ser cometidas por una persona mayor de dieciocho años constituirían crímenes, y solo cuando los objetivos de la privación de libertad provisoria no pudieran ser alcanzados mediante la aplicación de otras medidas cautelares personales.23 Además, la internación provisoria debe cumplirse en recintos especiales del SENAME, llamados Centros de Internación Provisoria (CIP).24
Adicionalmente, se permite y promueve el uso de medidas o salidas alternativas al juicio, haciendo aplicables las normas del Código Procesal Penal en la materia en sede juvenil.25
De esta manera, el fiscal tiene la posibilidad de no iniciar la investigación, de archivar el caso provisionalmente y de aplicar el denominado "principio de oportunidad".26

2. Evaluación empírica del nuevo sistema de justicia penal de adolescentes.

De la revisión de la literatura existente, es posible afirmar que si bien existen algunos estudios de carácter empírico que han tenido por objeto evaluar la reforma a la justicia penal adolescente, estos en su mayoría solo proveen y analizan datos sobre el funcionamiento de la justicia juvenil antes o después de la implementación, más que evaluar la reforma propiamente dicha.27 Nuestra estrategia, en cambio, es hacer una evaluación de la reforma que incluya información pre y post implementación de la reforma a la justicia penal adolescente y a su vez datos sobre el sistema de justicia penal de adultos para tener un punto de comparación con el tratamiento a los juveniles.28
En este sentido, nuestros datos indican que si bien los porcentajes de adolescentes en internamiento provisorio disminuyó luego de la entrada en vigencia de la reforma a la justicia penal juvenil, las tasas totales y relativas de privación de libertad de adolescentes han aumentado luego de la entrada en vigencia de la reforma a la justicia penal juvenil.
Antes de comenzar con el análisis de la reforma a la justicia penal juvenil, es importante señalar que un análisis de la privación de libertad versus los contactos formales con la policía de jóvenes y adultos sugieren que los jóvenes en Chile son privados de su libertad en menor medida que los adultos (Tabla 2), tal como ocurre en la mayoría de los países de América Latina.29