Resumen
Este
artículo tiene por objeto brindar y analizar algunos datos empíricos sobre el
funcionamiento de la Justicia Penal Adolescente luego de siete años de la
entrada en vigencia de la Ley N° 20.084. Uno de los objetivos de esta reforma
fue adecuar la legislación en la materia a los estándares del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos, entre los cuales se encuentran el
criterio de intervención penal especial reducida o moderada y la utilización de
la privación de libertad como medida de ultima ratio. Nuestros datos indican
que con posterioridad a su entrada en vigencia han aumentado tanto el número
total de adolescentes privados de su libertad como la tasa relativa y la
proporción de adolescentes privados de su libertad en comparación con los
adultos. La conclusión de este estudio es que la reforma de la justicia penal
juvenil, en su funcionamiento actual, probablemente ha contribuido a estos
resultados. Sin embargo, este artículo no pretende agotar estos temas, sino más
bien motivar una mayor investigación de tipo empírico que contribuya al debate
público sobre este tema, así como promover la generación de mejores
estadísticas por parte de las instituciones intervinientes.
Palabras
clave: Justicia penal adolescente, datos empíricos, privación de libertad, Ley
N° 20.084.
Abstract
This
article aims at providing and analyzing empirical data regarding the criminal
juvenile system in Chile seven years after the coming into effect of Act N°
20084 (which established the juvenile criminal responsibility system in Chile).
One of the goals of this reform was to adequate the criminal juvenile justice
legislation to international human rights standards, that include the
principles of exceptional and moderate use of criminal law and of using
confinement only as ultima ratio. Our data indicate that after the coming into
effect of the juvenile justice reform, the adolescent confinement rate has
increased in absolute terms (i.e., in terms of the total number of adolescents
in confinement) and in relative terms in comparison with the adult population
in criminal confinement. We conclude that the criminal juvenile justice reform,
as currently configurated, has probably contributed to this result.
Key
words: Juvenile justice, empirical studies, juvenile confinement, Act N° 20.084
(Chile).
Introducción
Hace
ya más de 7 años que entró en vigencia la reforma a la justicia penal para
adolescentes en Chile. Esta reforma fue implementada mediante la nueva Ley N°
20.084 sobre Responsabilidad Penal Adolescente (Ley RPA) que modificó cómo y
cuándo los adolescentes presuntamente infractores de ley son sometidos a la
justicia penal.
Previamente,
los menores de 18 años eran considerados como inimputables y sujetos a
"medidas de protección", a menos que tuvieran 16 años o más y fueran
declarados con discernimiento. En la práctica, estas medidas de protección eran
medidas de privación de libertad tomadas bajo un procedimiento escrito y
formalista. Dicho régimen fue criticado en Chile tanto por no respetar el
debido proceso y por utilizar excesivamente la privación de libertad en contra
de niños y adolescentes, como por ser ineficiente en la persecución penal de
delitos cometidos por jóvenes. La nueva justicia penal para adolescentes vino
entonces a ajustar la legislación a los estándares del Derecho Internacional de
los Derechos Humanos y a introducir un régimen en donde estos jóvenes son
considerados como penalmente responsables por sus actos, aunque sujetos a
regulaciones específicas que toman en consideración que estas personas están en
un proceso de desarrollo madurativo.
Si
bien ha habido una importante literatura jurídica sobre esta reforma, casi no
ha habido evaluaciones empíricas sobre los resultados de esta reforma.1Este
trabajo realiza un aporte en esta dirección mediante la generación y
presentación de datos sobre el funcionamiento empírico pre y post reforma de la
justicia penal juvenil y la justicia penal de adultos en Chile. Nuestros datos
indican que con posterioridad a la entrada en vigencia de la reforma penal
juvenil ha habido una disminución en el porcentaje de adolescentes privados de
su libertad de modo preventivo, pero también han aumentado tanto el número
total de adolescentes privados de su libertad como la tasa relativa y la
proporción de adolescentes privados de su libertad en comparación con los
adultos privados de su libertad. Sobre este último punto es que se centra este
análisis. Nuestra conclusión es que la entrada en vigencia de la reforma de la
justicia penal juvenil ha probablemente contribuido a estos resultados. Pero
este artículo no pretende agotar estos temas, sino más bien motivar una mayor
investigación de tipo empírico en la materia en el mundo académico que
contribuya al debate público sobre este tema, así como promover la generación
de mejores estadísticas por parte de las instituciones intervinientes.
Con
estos objetivos, este trabajo se divide en dos partes. En primer lugar,
describiremos a grandes rasgos tanto el modelo tutelar regulado mediante la Ley
de Menores vigente en Chile hasta el 2007 como la reforma a la justicia penal
para adolescentes. A continuación, presentaremos datos empíricos de diversas
instituciones para mostrar el impacto que ha tenido la reforma penal juvenil
para los jóvenes infractores, y extraeremos algunas conclusiones que esperamos
puedan motivar mayor investigación y discusión en la materia.
1.
El Sistema de Justicia Juvenil en Chile.
En
el mes de junio del año 2007 entró en vigor la Ley N° 20.084 sobre
Responsabilidad Penal Adolescente que introdujo profundos cambios a la manera
en que eran tratados los jóvenes infractores de la ley penal bajo el hasta
entonces vigente modelo tutelar establecido por la Ley N°16.618 (también
conocida como Ley de Menores).2
Esta
Ley de Menores era aplicada a los menores de 16 años y a aquellos adolescentes
de 16 y 17 años considerados como sin "discernimiento". Para este
grupo, las únicas medidas a serles aplicadas tenían por objeto, en teoría, su
protección.3 Para la determinación de la capacidad de discernimiento, los
niños, niñas y adolescentes eran sometidos a un proceso judicial especial
llevado ante un "Juez de Menores". Si los jóvenes de 16 y 17 años
eran considerados con "discernimiento" en el Juzgado de Menores,
estos eran enviados y sometidos al proceso penal regular bajo las mismas condiciones
que un adulto.
De
acuerdo a una investigación en la materia, del total de juveniles de 16 y 17
años que eran sometidos al procedimiento de la Ley de Menores, el 67.4% era
declarado con discernimiento y el 32,6% sin discernimiento (Tabla 1).
Tabla
1: Decisiones sobre Discernimiento bajo la Ley de Menores (2002)
Fuente:
Francisca Werth W., "Desafíos y Características del Nuevo Sistema de
Justicia Juvenil Chileno", Fundación Paz Ciudadana, 2005.
El
antiguo modelo de justicia penal para niños, niñas y adolescentes bajo la Ley
N°16.618 fue severamente criticado desde los años 90s en adelante. Una primer
serie de críticas fue que el proceso inquisitivo que se utilizaba para
perseguir y juzgar niños y adolescentes –proceso también utilizado para adultos
en Chile hasta el año 2005– era excesivamente formalista, lento, y carecía de
garantías básicas del debido proceso.4 Una segunda serie de críticas se dirigió
contra los aspectos sustantivos del modelo tutelar, argumentándose que creaba
una percepción de impunidad en relación a los jóvenes infractores en un
contexto de una alta sensación de inseguridad entre la población, no respetaba
los derechos y garantías básicas de estos jóvenes, y utilizaba arbitraria y
excesivamente la privación de libertad contra niños, niñas y adolescentes.5
Estas
críticas llevaron a un proceso de reforma que tuvo por objeto la adecuación del
sistema criminal de adolescentes tanto al sistema acusatorio implementado en
Chile para adultos entre los años 2000 a 2005, como así también a los
estándares específicos desarrollados en el campo del Derecho Internacional de
los Derechos Humanos para jóvenes infractores, elemento clave tanto en la
discusión pre-legislativa como posteriormente al interior del Congreso.6 En
este sentido, la nueva Ley N° 20.084 reconoce en su artículo 2° el interés
superior del niño, niña o adolescente como el principal estándar aplicable en
todo proceso judicial o administrativo, respecto tanto del procedimiento como
de las sanciones o medidas. El artículo 2° también señala expresamente que en
la aplicación de la Ley N° 20.084, las autoridades deben considerar todos los
derechos y garantías establecidas en la Convención de los Derechos del Niño
(CDN) y otros instrumentos internacionales ratificados por Chile.
Este
proceso de reforma se cristalizó con la aprobación en el Congreso de la Ley N°
20.084, que fue publicada en el Diario Oficial en el año 2005 y entró en
vigencia en junio de 2007. Esta ley vino a establecer un modelo de
responsabilidad en virtud del cual los jóvenes entre 14 y 17 años son
considerados sujetos de derecho responsables por sus actos, pero bajo un
régimen especial que reconoce que todavía no han terminado su proceso
madurativo.7
La
nueva legislación eliminó los antiguos Juzgados de Menores y estableció un
sistema de justicia especializado en relación a la justicia penal de adultos.
Con esta modificación se buscó implementar un tratamiento diferenciado entre
adultos y adolescentes en el funcionamiento práctico de la justicia.8Con estos
fines, la propia Ley RPA estipula que, como regla general, aquellos jueces,
fiscales y defensores públicos que manejen este tipo de infractores deben estar
capacitados y especializados en la materia.9 Sin embargo, más allá de estas
capacitaciones, no existe una especialización orgánica dado que los actores que
intervienen en casos de adolescentes (tribunales, fiscales, defensores,
policías), aun cuando especialmente capacitados, son los mismos que los del
sistema penal para adultos.10
Otra
consecuencia de la justicia especializada es que ahora las personas menores de
18 años deben ser privadas de libertad en instituciones especiales y diferentes
de aquellas para adultos. La institución a cargo de la ejecución de las
decisiones de los tribunales penales para estos casos es el Servicio Nacional
de Menores (SENAME). La configuración de estos centros del SENAME difieren
sustancialmente de los centros penitenciarios habituales, en particular porque
estos tienen por objeto principal la rehabilitación y protección de niños,
niñas y adolescentes vulnerables –no solo de aquellos que hayan cometido
delitos– y porque sus administradores y equipos de trabajo tienden a ser
profesionales de perfiles diversos –por ejemplo trabajadores sociales– que los
de los guardias y administradores de las cárceles de adultos.
Como
señalamos con anterioridad, el objetivo de la nueva normativa fue adecuar la
legislación a los estándares del debido proceso estipulados tanto en la
Constitución como en la CDN.11 Pero, además, la nueva legislación tuvo por
objeto mejorar la eficiencia del sistema de justicia penal juvenil y dar
protección a las víctimas y a la población general en el contexto de un aumento
en la percepción de los delitos cometidos por menores de edad.12 En este
sentido, hubo una clara tensión en la concepción misma del nuevo modelo entre
el objetivo de proteger el debido proceso y los derechos de niños, niñas y
adolescentes en conflicto con la ley versus el objetivo de aumentar la
eficiencia en la persecución y el castigo de los delitos cometidos por
adolescentes.13
De
acuerdo a la historia de la Ley N° 20.084, la idea fue, siguiendo estándares
internacionales en la materia, establecer un criterio de intervención penal
especial reducida o moderada, tanto en relación a los delitos, como a las
sanciones aplicables a las personas en el rango de edad señalado por la Ley.14
Con ello, se buscó privilegiar un contacto mínimo o reducido del individuo con
la justicia criminal de manera de "…evitar o mitigar los efectos
desocializadores producidos al relacionar a un joven con el sistema penal, sin
perjuicio de servir también a la descongestión de la administración de
justicia".15
En
consecuencia, la ley establece que la privación de libertad previa al juicio o
con posterioridad a la sentencia debe ser usada como medida de última ratio,
esto es, cuando no haya otra alternativa posible y nunca en los casos en los
cuales tampoco sería apropiada para un adulto.16
Producto
de lo anterior, la nueva legislación establece reglas claras para la
determinación de la pena o de las medidas a adoptar, para limitar el uso
arbitrario de la privación de libertad, lo cual era considerado uno de los
aspectos problemáticos del antiguo sistema tutelar.17 En este sentido, uno de
los elementos centrales del nuevo sistema es el respeto por el principio de
legalidad. El Art. 40.2 (a) de la CDN establece este principio al disponer que
los Estados Partes garantizarán "(q)ue no se alegue que ningún niño ha
infringido las leyes penales, ni se acuse o declare culpable a ningún niño de
haber infringido esas leyes, por actos u omisiones que no estaban prohibidos
por las leyes nacionales o internacionales en el momento en que se
cometieron".
A
mayor abundamiento, en la propia historia de la ley RPA, se expone como motivo
la reforma de un sistema que fallaba en el respeto a esta garantía fundamental
mediante la utilización de fórmulas abiertas para la determinación de las
sanciones privativas de libertad, como la irregularidad, los desajustes
conductuales o el peligro material o moral.18 Así por ejemplo, el artículo 32
de la antigua Ley de Menores establecía que "…aunque se llegue a la
conclusión de que el hecho no se ha cometido o que al menor no le ha cabido
participación
alguna en él, el juez podrá aplicarle las medidas de protección que contempla
esta ley, siempre que el menor se encontrare en peligro material o moral".
Además
de regular estrictamente la manera en que se determinará la pena y el uso de la
privación de libertad,19 se regulan en la ley RPA diversas modalidades de penas
alternativas o no privativas de libertad de manera de reservar estas para casos
de gravedad: amonestación, multas, la reparación del daño, servicios en
beneficio de la comunidad, la prohibición de conducir vehículos motorizados,
libertad asistida (sujeción del adolescente al control de un delegado conforme
a un plan de desarrollo personal basado en programas y servicios que favorezcan
su integración social), y la libertad asistida especial (asistencia del
adolescente a un programa intensivo de actividades socioeducativas y de
reinserción social en el ámbito comunitario que permita la participación en el
proceso de educación formal, la capacitación laboral, la posibilidad de acceder
a programas de tratamiento y rehabilitación de drogas en centros previamente
acreditados por los organismos competentes y el fortalecimiento del vínculo con
su familia o adulto responsable).20
Las
sanciones privativas de libertad consisten en la internación en régimen cerrado
o semicerrado. Ambas consisten en la privación de libertad del joven en un
establecimiento administrado por el SENAME (con un máximo de 5 años para
adolescentes de 14 y 15 años y de 10 años para aquellos de 16 y 17 años de
edad), con la diferencia que mientras en el centro cerrado los internos
permanecen en su interior todo el día, en el semicerrado deben efectuar
actividades de reinserción fuera del recinto, al menos 8 horas al día.21
Además
de hacer efectiva la responsabilidad de los adolescentes por los hechos
delictivos que cometan, las sanciones deben formar parte de una intervención
socioeducativa amplia y orientada a la plena integración social, sean o no
sanciones privativas de la libertad.22
Otra
consecuencia de la intervención penal reducida es que las condiciones en que es
posible la privación de libertad preventiva, que en el marco de la Ley RPA es
denominada internación provisoria, son limitadas. Esta internación solo procede
tratándose de la imputación de conductas que de ser cometidas por una persona
mayor de dieciocho años constituirían crímenes, y solo cuando los objetivos de
la privación de libertad provisoria no pudieran ser alcanzados mediante la
aplicación de otras medidas cautelares personales.23 Además, la internación
provisoria debe cumplirse en recintos especiales del SENAME, llamados Centros
de Internación Provisoria (CIP).24
Adicionalmente,
se permite y promueve el uso de medidas o salidas alternativas al juicio,
haciendo aplicables las normas del Código Procesal Penal en la materia en sede
juvenil.25
De
esta manera, el fiscal tiene la posibilidad de no iniciar la investigación, de
archivar el caso provisionalmente y de aplicar el denominado "principio de
oportunidad".26
2.
Evaluación empírica del nuevo sistema de justicia penal de adolescentes.
De
la revisión de la literatura existente, es posible afirmar que si bien existen
algunos estudios de carácter empírico que han tenido por objeto evaluar la
reforma a la justicia penal adolescente, estos en su mayoría solo proveen y
analizan datos sobre el funcionamiento de la justicia juvenil antes o después
de la implementación, más que evaluar la reforma propiamente dicha.27 Nuestra
estrategia, en cambio, es hacer una evaluación de la reforma que incluya
información pre y post implementación de la reforma a la justicia penal
adolescente y a su vez datos sobre el sistema de justicia penal de adultos para
tener un punto de comparación con el tratamiento a los juveniles.28
En
este sentido, nuestros datos indican que si bien los porcentajes de
adolescentes en internamiento provisorio disminuyó luego de la entrada en
vigencia de la reforma a la justicia penal juvenil, las tasas totales y
relativas de privación de libertad de adolescentes han aumentado luego de la
entrada en vigencia de la reforma a la justicia penal juvenil.
Antes
de comenzar con el análisis de la reforma a la justicia penal juvenil, es
importante señalar que un análisis de la privación de libertad versus los
contactos formales con la policía de jóvenes y adultos sugieren que los jóvenes
en Chile son privados de su libertad en menor medida que los adultos (Tabla 2),
tal como ocurre en la mayoría de los países de América Latina.29
